L’action sanitaire et sociale au fil du temps – Episode 5

De la libération à nos jours, la structuration progressive du secteur médicosocial

En matière de protection sociale, la libération n’a été ni l’espace, ni le temps d’un aggiornamento général annulant la législation vichyste, mais plutôt celui d’une révision raisonnée : “Si les solutions corporatives et totalitaires, conséquences de l’application de la Charte du travail, sont fermement rejetées, il est préconisé, pour le reste, de valider la législation existante”¹. La même attitude a été adoptée pour les questions touchant plus particulièrement à l’organisation sanitaire et sociale, à tel point que cette continuité observée détonne quelque peu de la condamnation formelle, et évidemment indispensable, du régime de Vichy.
Dans le secteur de l’enfance, les ARSEA (Association Régionale Spécialisée d’action sociale d’Éducation et d’Animation), créées en 1946, prennent la suite des Associations Régionales pour le sauvetage de l’Enfance, dont les premières ont été créées à partir de 1943, moyennant quelques modifications de leur statut². En particulier, la notion de contrôle strict des œuvres privées (et donc des subventions) disparaît. Leur rôle de coordination est maintenu, ainsi que la la gestion de certains organismes. Les ARSEA se développeront de façon inégale selon les régions.
La conjoncture d’après-guerre est marquée par la méfiance, en particulier l’opposition entre résistance et militantisme social et laïc, d’une part, dont l’objectif est la réorganisation globale de l’appareil d’état dans le droit fil du programme du Conseil National de la Résistance, et responsables d’œuvres privées, d’autre part, soucieux de préserver leurs institutions et leurs valeurs spirituelles.

Les œuvres privées se regroupent au sein de l’Union Nationale Interfédérale des Œuvres Privées Sanitaires et Sociales (UNIOPSS), créée en 1947 : à sa création, l’UNIOPSS fédère les œuvres confessionnelles ou neutres, les grandes fondations, mais n’intègre aucune œuvre laïque. Le Docteur Oberlin, Président et fondateur de l’UNIOPSS évoque dans le magazine l’Union Sociale, les origines de cette organisation, voulue comme un rassemblement des œuvres privées de nature à permettre leur action représentative face au “vaste appareil administratif et financier de la sécurité sociale³.

“Les (organisations sanitaires et les œuvres d’entraide) existent; elles ne sont pas nées d’un plan préconçu, mais ont jailli spontanément, sous les aspects les plus divers, sans lien, sans contact entre elles, sans harmonisation; cette création continue, entreprise depuis des siècles, a peu à peu couvert la France d’un vaste réseau de bienfaisance; c’est en effet à la charité qu’a été due cette floraison; les ordres religieux, des hommes et des femmes de cœur, de toute religion, de toute doctrine philosophique, se sont penchés sur la misère humaine, ont lutté contre elle, parant avec un dévouement admirable, dans la mesure de leurs moyens, aux besoins qui semblaient les plus pressants”.

Extrait du texte du Dr Oberlin, Union sociale, janvier-février 1948

La création de l’UNIOPSS poursuit également un objectif complémentaire de coordination et de professionnalisation des œuvres, en réponse à la structuration progressive des questions sociales et médicosociales, “afin que celles-ci passent du plan de la charité sur le plan de la solidarité, sans rien perdre de leur personnalité, de leur originalité, de leur autonomie”⁴.

“Il importe de coordonner l’action de toutes les œuvres, de concentrer, et parfois sans doute de regrouper les efforts admirables, que l’altruisme, le dévouement à la personne humaine, la charité en un mot, ont suscité et développé de toutes parts.”

Extrait du texte du Dr Oberlin, Union sociale, janvier-février 1948

Toujours est-il que, même dans les institutions publiques dans lesquelles le militantisme social et laïc constitue le fondement de l’activité, les références religieuses, comme la nécessité du célibat, le don de soi, l’abnégation, ne sont pas loin. Ainsi, les éducatrices travaillant au sein de l’Institution Publique d’Education Surveillée pour filles de Cadillac, en Gironde, ne peuvent être mariées, la famille étant considérée comme incompatible avec la nécessité de s’occuper de son groupe de filles avec lesquelles elles vivent. Nous ne sommes pas loin du dévouement des religieuses des institutions pour « filles repenties », les vœux en moins⁵ .
La professionnalisation des cadres de rééducation est l’un des leviers de l’unification des structures de l’enfance inadaptée, autour du métier unique d’éducateur, dont les premières écoles voient le jour entre 1942 et 1944. Plusieurs modèles coexistent, mettant en évidence la multiplicité des sources de professionnalisation : les éducateurs techniciens de l’observation, auxiliaires du psychiatre ou du psychologue, dont l’approche est essentiellement clinique, les éducateurs de la rééducation sublimée, issus du scoutisme laïque ou religieux, mettant l’accent sur la dimension charismatique, le dévouement ou l’engagement personnel, les éducateurs de la rééducation consacrée, dont l’action s’inscrit dans une véritable vocation au service de l’amour de l’enfant⁶. Face à la volonté de construction d’une organisation et d’un métier professionnalisés et standardisés, les milieux cléricaux et leurs institutions sont partagés. Mis à part quelques congrégations ou œuvres catholiques qui acceptent de moderniser leurs locaux et leurs pratiques éducatives, la plupart des institutions semblent dépassées, voire réticentes. Néanmoins, les universités catholiques, d’abord à Paris en 1945, puis à Lyon en 1947, mettent en place un cursus de formation d’éducateurs, favorisant la transformation des institutions confessionnelles. D’un autre côté, le mouvement des Cœurs Vaillants forme le projet de la création d’un corps d’assistantes catholiques consacrées à l’enfance⁷. . Plusieurs écoles s’ouvriront entre 1945 et 1947, dont les objectifs dépassent la seule formation professionnelle, puisqu’il s’agit « d’assurer une présence de l’Eglise et de concurrencer, par une organisation parallèle, la laïcisation en cours de l‘assistance⁸. En définitive, les positions des milieux cléricaux seront partagées entre les tenants d’une approche traditionnelle, intégriste, et ceux plus modernistes, voire avant-gardistes, de la protection de l’enfance. Toujours est-il que la « prétention multiséculaire à contrôler toute pratique éducative est mise en question par les nouveaux pouvoirs qui s’y sont développés, soixante ans après Jules Ferry, quarante ans après la séparation de l’Eglise et de l’Etat. Si Vichy avait donné quelques espoirs aux plus soumis dans l’appareil clérical, la Libération, dans ce secteur comme dans d’autres, recompose maintenant une bonne partie du paysage social. Finalement, l’option moderniste sécularisée triomphera, sans jamais liquider toutefois les références à une morale, dont les socio-clercs aujourd’hui sont toujours imprégnés et qui climatise bien des institutions pour l’enfance inadaptée ou de formation des éducateurs⁹».

Le Général de Gaulle est un catholique profondément convaincu de l’intérêt qu’auraient la France et l’Eglise, même légalement séparées, à œuvrer dans les mêmes perspectives, ou en tout cas à ne pas se heurter¹⁰. Et il est vrai que la question de la réalité effective de cette séparation se pose légitimement. Citons, comme illustration, le discours officiel de Jacques Maritain, nommé ambassadeur de France au Vatican, et qu’il prononce, en tant que représentant de la France laïque, devant Pie XII le 10 mai 1945, lors de la présentation de ses lettres de créance :

«Dans mon amour pour l’Eglise et mon amour pour mon pays, j’ai la fidèle confiance, que j’exprime devant Dieu dans ma plus fervente prière et qui me guidera au cours de ma mission, que l’Eglise aidera et bénira l’effort de la nation qui se glorifie d’être appelée sa fille aînée, et que le cœur généreux de Votre Sainteté ouvrira plus largement que jamais à cette France antique et nouvelle, travaillée par le levain de l’Evangile, les trésors d’une affection dont le peuple français a déjà eu maintes fois la preuve … »

Extrait du discours de Jacques Maritain devant SS Pie XII le 10 mai 1945

Les catholiques sociaux contribuent à la reconstruction du pays, au côté d’autres forces. Le Mouvement républicain populaire (MRP), dont l’un des fondateurs est Georges Bidault, est à la sortie de la guerre la principale force politique chrétienne démocrate qui ait jamais existé en France¹¹. L’Eglise a d’ailleurs été relativement préservée de la vague d’épuration, si l’on compare avec celles qui ont eu lieu dans l’administration, la justice, ou l’armée . La création de la Sécurité Sociale, par l’ordonnance du 4 octobre 1945, renoue avec le principe de solidarité exprimés sous la III^ème République : « La sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’en toutes circonstances il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes. Trouvant sa justification dans un souci élémentaire de justice sociale, elle répond à la préoccupation de débarrasser les travailleurs de l’incertitude du lendemain, de cette incertitude constante qui crée chez eux un sentiment d’infériorité et qui est la base réelle et profonde de la distinction des classes entre les possédants sûrs d’eux-mêmes et de leur avenir et les travailleurs sur qui pèse, à tout moment, la menace de la misère¹²”. L’ambition est de substituer à l’assistance publique un système unique de solidarité. Les catholiques s’opposeront à cette volonté d’unification, selon le principe de la subsidiarité cher à la Doctrine Sociale de l’Eglise. Gaston Tessier¹³, secrétaire général de la CFTC, est le porte-voix de l’opposition à la caisse unique. De fait, et jusqu’à aujourd’hui, ce système de solidarité unique voulu par les fondateurs de la sécurité sociale coexistera avec un système d’assistance où les institutions privées auront toute leur place. Paradoxalement, la solidarité de la puissance publique, qui avait initialement pour objectifs de pallier l’insuffisance de la solidarité familiale ou locale, devra elle-même chercher des moyens palliatifs dans l’appel aux initiatives privées, confessionnelles ou non, dans un système complexe de mixité qui perdure jusqu’à aujourd’hui.

C’est dans ce contexte particulier, sur fond de développement généralisé du principe de l’Etat Providence¹⁴, avec toute l’ambiguïté que ce terme peut contenir lorsque cette providence s’appuie en grande partie sur les institutions privées, qu’un secteur médicosocial à part entière se constitue progressivement, pour couvrir les besoins de prise en charge des personnes âgées, des personnes en difficulté sociale, des enfants et des jeunes, ainsi que des personnes handicapées. L’heure est à la planification et à la rationalisation de la gestion sanitaire et sociale. La notion d’accompagnement fait son apparition dans les années 1970. Les pratiques professionnelles évoluent vers plus de participation directe des malades psychiques et des personnes handicapées à la vie collective. Ceux qui étaient cachés, voire reclus, derrière les hauts murs des institutions font leur entrée dans la cité. Il s’agit, toujours, de passer de l’assistance charitable à la solidarité, de permettre, ou du moins favoriser l’autonomie des personnes handicapées, leur accès aux institutions ouvertes à l’ensemble de la population et leur maintien dans un cadre dit ordinaire de travail et de vie¹⁵. Le maître mot associé à ce mouvement est l’accompagnement, accompagnement social ou médicosocial vers l’autonomie, que ce soit dans le secteur du handicap ou de celui de l’exclusion sociale. En 1993, le Commissariat Général au Plan précise les rôles associés à cette mission d’accompagnement : médiation, proximité, projet. Les besoins en établissements médicosociaux se diversifient pour mieux prendre en compte les différentes formes de vulnérabilité. Les métiers poursuivent leur professionnalisation. La loi n° 75-535 du 30 juin 1975 consacre la séparation entre le sanitaire et le social¹⁶. Elle a pour objectif d‘organiser l’offre sociale et médicosociale comme un ensemble homogène et autonome, mais n’exclue pas les prestations de soins.

Dans le même temps, le nombre de religieux, essentiellement des religieuses, qui se consacrent à l’éducation ou à la santé diminue fortement. Alors que le XIXème siècle avait connu une progression fulgurante des congrégations religieuses féminines, essentiellement vouées à l’hôpital et à l’enseignement, la deuxième partie du XXème siècle verra une érosion importante des effectifs. De multiples raisons peuvent être avancées : déchristianisation du milieu familial, baisse des vocations, possibilité de s’impliquer dans le militantisme catholique laïc (Action catholique, syndicalisme chrétien), développement des organisations humanitaires et caritatives qui permettent de se consacrer à l’aide aux plus vulnérables, autant d’occasions de s’investir socialement et humainement sans la contrainte d’un engagement religieux. C’est finalement à un véritable processus de sécularisation de l’engagement catholique social auquel on assiste. Ajoutons à cela le vieillissement de la population des religieuses, sans renouvellement¹⁷. La baisse des effectifs des congrégations religieuses est significative à partir de la deuxième moitié du XXème siècle. En 1945, il y avait 134 321 religieuses (vie apostolique et moniale). Ce nombre est de 100 500 en 1969, soit une baisse de 25 % en 24 ans. Trente ans plus tard, en 1999, les effectifs seront de 52 098 religieuses, soit près de 48% de baisse. Le début du XXIème siècle confirme l’érosion des effectifs. Les religieuses ne sont plus que 35 183 en 2009. En 2015, il ne resterait en France plus que 24 971 religieuses, dont 21 853 apostoliques et 3 118 moniales, soit plus de cinq fois moins qu’à la sortie de la deuxième guerre mondiale¹⁸.

Le secteur confessionnel privé a été quant à lui le lieu d’un processus progressif et continu de découplage entre histoire confessionnelle et impératifs de gestion. Nombre d’établissements privés confessionnels ont en effet confiés la gestion de l’activité à des professionnels en dehors de tout engagement religieux, tout en conservant une dominante confessionnelle dans leur projet associatif ou leur projet d’établissement. Dans d’autres cas de figure, les établissements ont été entièrement sécularisés et s’affirment comme des établissements laïcs à part entière. Pour autant, ce découplage n’est pas forcément le gage d’une séparation totale. Dans certains cas, la gouvernance des établissements laisse encore la place, certes minoritaire et le plus souvent symbolique, à la congrégation religieuse historique ou à un représentant de l’Eglise au sein du Conseil d’Administration. Dans d’autres, les statuts ou les projets font soit directement, soit indirectement référence à la spiritualité, dans la majorité des cas la spiritualité chrétienne . Bien évidemment, il ne s’agit pas là de nier une histoire particulière qui n’est que le reflet de l’histoire générale de l’action sanitaire et sociale en France, mais de s’assurer que le caractère laïc, lorsqu’il est affirmé par l’institution, ne laisse pas subsister dans une sorte de rémanence plus ou moins explicite, la vocation première et historique des établissements.

« Les liens existants entre religion, éducation, soins, assistance et action sociale sont quasiment congénitaux. À tel point qu’on ne peut véritablement comprendre le fonctionnement et la culture des secteurs du médicosocial et du social si on ignore cette réalité historique »¹⁹. Le survol historique que nous venons de réaliser, de la fin du Moyen Âge jusqu’à la période actuelle, est le reflet de cette intrication. Si la sécularisation progressive de la société a conduit à soustraire le politique de la domination et de l’influence de la religion, si celle-ci s’est traduite dans les secteurs sanitaire et social, par une « démonopolisation » des conceptions du monde²⁰, et un déclin incontestable de l’influence des religions et des institutions confessionnelles dans la prise en charge des plus vulnérables, force est de constater que l’action sanitaire et sociale continue aujourd’hui à s’inspirer de ces racines religieuses, et spécifiquement chrétiennes, même lorsque les institutions sont totalement sécularisées et affirment leur attachement au principe de laïcité. Les crucifix et les prie-Dieu ont certes disparu des couloirs et des chambres des institutions, mais la réglementation, les principes de fonctionnement, la déontologie et l’éthique, revisités par une conception laïque de la solidarité, continuent à s’inspirer largement de ces origines.

1. Philippe-Jean Hesse, Jean-Pierre Le Crom, La protection sociale sous le régime de Vichy, Presses Universitaires de Rennes, 2001, p. 337-354 [↩]
2. Les ARSEA étaient appelées à coordonner l’ensemble des établissements pour jeunes inadaptés de leur région, mais aussi à canaliser et à réguler les subventions publiques qui pouvaient leur être attribuées. Elles reçurent également mission de créer en amont un centre d’observation et de triage pour ces enfants, avant qu’ils ne soient confiés à telle ou telle institution ainsi qu’un centre de formation pour les différents personnels. Gardet, Mathias, et Alain Vilbrod. « Une décentralisation avant la lettre ? Les coordinations pour l’enfance et l’adolescence inadaptées. Le cas breton 1944-1984 », Revue française des affaires sociales, no. 4, 2004, pp. 173-195 [↩]
3. Extrait du texte du Docteur Oberlin, publié dans le magasine Union Sociale, janvier-février 1948, en ligne sur le site uniopss.fr” [↩]
4. Dr Oberlin, texte cité [↩]
5. Jacques Bourquin, Sur les traces des premiers éducateurs de l’Education surveillée, 1937-1962, Revue de l’historie de l’enfance irrégulière, Hors série, 2007, en ligne sur rhei.revues.org [↩]
6. Emmanuel Jovelin, Brigitte Bouquet, Histoire des métiers du social en France, ASH, 2005, p. 117-119 [↩]
7. Le Père Gaston Courtois (1897-1970) et le Père Jean Pihan (1912-1996) fondent en 1936 le mouvement des Cœurs Vaillants, puis en 1937 les Âmes Vaillantes. Ils deviendront plus tard en 1956 l’Action Catholique des Enfants (ACE [↩]
8. Michel Chauvière, op. cit. P. 195. Voir également les fondements de l’éducation chrétienne de la jeunesse dans l’encyclique de Pie XI Divinius illius magistri du 31 décembre 1929: « La fréquentation des écoles non catholiques, ou neutres ou mixtes (celles à savoir qui s’ouvrent indifféremment aux catholiques et non-catholiques, sans distinction), doit être interdite aux enfants catholiques » [↩]
9. Michel Chauvière, op. cit. p. 197 [↩]
10. Gérard Bardy, Charles le catholique, de Gaulle et l’Eglise, Plon, 2011 [↩]
11. Le MRP se présente comme un parti non confessionnel, mais il entre plusieurs fois en conflit avec les autres partis (radicaux, SFIO, PCF) sur la question de la laïcité. Le mouvement recrute parmi les catholiques sociaux, les syndicalistes chrétiens, essentiellement issus de la CFTC, et les mouvements de jeunesse catholique [↩]
12. Exposé des motifs de l’ordonnance n˚ 45-2250 du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale. Pour son initiateur, Pierre Laroque, la solidarité devait découler de la participation des ouvriers à la gestion des politiques sociales, ce qui favoriserait leur sens de l’initiative et le sentiment de leur propre indépendance, une étape préalable au développement de la solidarité sociale. Éric Jabbari, Pierre Laroque et les origines de la Sécurité sociale, Informations sociales 2015/3 (n° 189), p. 12-19. Mais le rattachement de la création de la sécurité sociale, ex nihilo, à la période de la Libération, relève de la construction après coup, d’un roman national. Bien des éléments étaient déjà présents ou en gestation avant la deuxième guerre mondiale et sous la période du gouvernement de Vichy [↩]
13. « Membre de la mutualité catholique, il préside l’Union des caisses familiales des assurances sociales. Pour lui, le pluralisme administratif des assurances sociales, synonyme de liberté, représente un rempart contre un étatisme exacerbé et une bureaucratisation excessive ». Éric Jabbari, art. cit. A noter que Pierre Laroque était également, avant la guerre, partisan d’une solidarité sociale fondée sur le corporatisme [↩]
14. Il est assez significatif de voir que le mot providence, qui désignait initialement « la suprême sagesse par laquelle dieu conduit tout » (Gautier de Coincy, Miracles N.D., éd. V. F. Kœnig, I Mir 10, 433, cité par http://www.cnrtl.fr/etymologie/providence), est utilisé pour qualifier le caractère de la puissance publique sécularisée promouvant le bien-être de tous les membres de la société [↩]
15. Histoire de l’accompagnement social, publié en ligne par le Mouvement pour l’Accompagnement et l’Insertion Sociale (http://www.mais.asso.fr), 2016 [↩]
16. Cette loi a été remplacée par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médicosociale. Cette dernière poursuit quatre objectifs principaux : affirmation et à la promotion des droits des bénéficiaires et de leur entourage, élargissement des missions de l’action sociale et médicosociale, amélioration des procédures techniques de pilotage du dispositif, coordination des décideurs, des acteurs (source : exposé des motifs, Assemblée Nationale, séance du 26 juillet 2000, http://www.assemblee-nationale.fr/11/projets/pl2559.asp.).Cette loi a fait l’objet de nombreux décrets d’application. Elle a été complétée en 2005 par la loi 2005-102 du 11 février 2005 portant sur l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées [↩]
17. L’apport de nouvelles religieuses venues d’Asie ou d’Afrique (environ 10 à 12% des effectifs), est loin de permettre un renouvellement [↩]
18. Jean Doussal, Les religieuses dans la tourmente révolutionnaire… et après ? article du 13 décembre 2016, en ligne sur le site http://golias-news.fr/article6498.html. Le site de l’Eglise catholique de France donne des chiffres actualisés à 2017. selon ces chiffres, il y avait, en 2017, 23 622 religieuses apostoliques et moniales et 5989 religieux [↩]
19. Jean-René Loubat, Où en est le travail social avec la religion ? Lien Social, n° 721, septembre 2014 [↩]
20. Jean Baubérot, Sécularisation, laïcité, laïcisation, in Laïcités ? EMPAN, n°90, ARSEA, ERES, juin 2013 [↩]

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