L’action sanitaire et sociale au fil du temps – Episode 4

L’action sanitaire et sociale sous le gouvernement de Vichy: un héritage ambigu

Pour citer cet article: Jean-Marie Villela, "L’action sanitaire et sociale au fil du temps – Episode 4," in Les métamorphoses de la vulnérabilité, 11/08/2020, https://metavulnera.hypotheses.org/308.

Le régime de Vichy constitue sans nul doute un trouble, mais incontournable héritage pour la compréhension de l’histoire du secteur médico-social en France. Si Vichy ne remet pas directement en cause la séparation de l’Eglise et de l’Etat, il en propose une lecture sensiblement différente qui prépare une profonde modification des relations de l’Eglise et de l’Etat, sur fond de révolution nationale. L’avènement du régime de Vichy sonne, pour les responsables catholiques, comme « une revanche sur plusieurs décennies de construction républicaine »1. Mais cette revanche était déjà bien entamée, dans la mesure où c’est la IIIème République elle-même qui appelle l’Eglise à la rescousse. En effet, dès les premiers revers, l’Etat laïc demande à l’Eglise catholique d’intercéder pour que Dieu protège la France… et oriente l’issue des batailles. Certes, ce n’est pas la première fois : une alliance objective et de circonstance avait déjà été scellée lors du premier conflit mondial. Mais la situation est radicalement différente : alors qu’en 1914, c’est une République sûre d’elle qui cherche en l’Eglise, une alliée de poids pour emporter l’ensemble du peuple dans la mobilisation et la guerre, en 1940, il s’agit plus d’une réelle demande d’intercession, presque d’une prière, des responsables politiques pour le secours de la France. L’Eglise ne s’y est pas trompée, et il faut reconnaître que celle-ci a su globalement tenir son rôle auprès des populations en détresse lors de la déroute, alors que la grande majorité des élites et responsables administratifs fuyaient l’avancée des troupes ennemies . Les évêques et les cardinaux apporteront leur appui moral au régime de Vichy dès son avènement, et au-delà des responsables catholiques, c’est bien « le peuple chrétien qui emboîtera, sans états d’âme, le pas à ses pasteurs sur la route pétainiste »2. Ce constat mérite d’être nuancé. Il faut citer les prêtres et chanoines qui émettront des doutes, dès le début, sur le bien fondé de la révolution nationale entreprise par le régime de Vichy. Si l’Eglise a été, à cette époque, majoritairement légaliste et pétainiste, il serait faux d’en tirer la conclusion q’elle aurait été aussi majoritairement collaborationniste. Dès le 25 juillet 1941, l’assemblée des cardinaux et archevêques exprimait une certaine distance afin de préserver l’avenir, tout en se déclarant loyale au nouveau pouvoir3.En fait, les deux seules institutions qui ne céderont pas à la déroute et organiseront les secours sont les municipalités et l’Eglise. Force est de constater que le catholicisme français se reconnaîtra bien mieux dans l’Etat français que dans la République laïque.

Du côté des congrégations, le chemin avait déjà été tracé par la IIIème République finissante. Prenant en compte l’influence des congrégations sur la scène internationale, et leur possible appui au rayonnement de la France, Raymond Poincaré propose dès 1922 à la Chambre d’autoriser cinq, puis neuf congrégations missionnaires. En mai 1939, deux cents députés déposent une proposition de loi réclamant l’abrogation des lois laïques de 1901 et 19044. Le gouvernement de Vichy concrétisera ce projet, sans toutefois procéder à l’abrogation des deux lois. La loi du 3 septembre 1940 abolit l’article 14 de la loi de 1901, interdisant l’enseignement aux congrégations non autorisées, et la loi du 7 juillet 1904, interdisant l’enseignement aux membres des congrégations, même autorisées. La question d’un statut pour les congrégations, et donc de leur reconnaissance légale, est à l’ordre du jour dès le début du gouvernement de Vichy. En janvier 1941, Joseph Barthélémy (ministre de la justice de 1941 à 1943), prend des mesures administratives pour régler les problèmes liés à la santé publique et aux secours sociaux : des contrats administratifs peuvent être établis entre les religieuses soignantes et le directeur d’un établissement hospitalier. Le 17 avril 1942, sont publiées au Journal Officiel deux lois datées du 8 avril 1942. La première loi traite des questions immobilières et fiscales des congrégations, reconnues légalement. La deuxième abroge l’article 13 de la loi de 1901 qui prévoyait qu’aucune congrégation ne pouvait se former sans une autorisation donnée par une loi, et remplace cette autorisation par un simple décret rendu sur avis conforme du Conseil d’Etat5. . Le « délit de congrégation » est de ce fait supprimé et les congrégations peuvent désormais, sans entraves, soigner et enseigner. Pour autant, certaines d’entre elles ne demandent pas explicitement la reconnaissance légale et, sans doute par prudence au regard de l’évolution de la situation militaire et politique, se contentent d’un régime de licéité.

La deuxième guerre mondiale a conduit à une forte augmentation des situations de précarité et de misère sanitaire et sociale. La situation des victimes de la guerre (prisonniers, réfugiés, sinistrés, etc.) impose des solutions rapides et efficaces à la destruction des logements, aux déplacements de population, à la perte de travail et aux pénuries de toutes sortes qui en sont les conséquences immédiates . Face à ces difficultés, le régime de Vichy se situe dans la continuité de l’organisation sanitaire et sociale d’avant-guerre, fondée sur la conception de l’Etat providence. Le Secours national, créé lors de la première guerre mondiale et reconnu d’utilité publique le 29 septembre 1915, avait organisé la collecte des fonds privés et leur redistribution aux différentes œuvres, sans toutefois qu’il y ait un contrôle de l’Etat. Reconstitué sous le gouvernement Daladier le 19 octobre 1939, il peut, dans sa nouvelle forme, recevoir, outre les dons privés, des subventions de l’Etat et des collectivités publiques, et est assorti d’une fonction de contrôle auprès des œuvres. La loi du 4 octobre 1940 reprend ces prérogatives et place le Secours national sous « la haute autorité du Maréchal de France, chef de l’Etat français6». Le Secours national a ainsi le monopole de l’appel à la générosité publique, à charge pour lui de subventionner les œuvres. Le système est complexe, et des failles en permettront le contournement, comme par exemple, à Besançon, où l’entraide sociale reçoit des subventions de la ville et de la caisse d’épargne, sans passer par le Secours national7. L’article 4 de la loi précise les sanctions liées au contrôle des œuvres privées, qui, si elles ne se soumettent pas aux injonctions, « pourront être frappées de l’interdiction de poursuivre leur activité », ce qui permettra notamment la dissolution de l’Armée du salut, d’origine protestante, suspectée d’opposition au régime. De fait, le Secours national sera l’un des instruments essentiels de la politique d’entraide nationale vis-à-vis des victimes civiles de la guerre. Grâce à ces prérogatives de contrôle sur les œuvres, exerçant ainsi une véritable mise sous tutelle de celles-ci, disposant de moyens considérables, il autonomisera et bureaucratisera son action, ce qui conduira à le qualifier de véritable état dans l’état. Le recrutement des responsables du Secours national se fait sur des critères mêlant fidélité au régime, notabilité et engagement religieux8. Tous ces éléments conduiront à faire du Secours national, via le contrôle des œuvres, un véritable instrument de discrimination sociale au service de la politique familiale du programme de révolution nationale : pour bénéficier des aides, mieux vaut être marié, avoir de nombreux enfants, et mettre ceux-ci à l’école libre.

Les œuvres destinées à la protection de l’enfance font partie des priorités du Secours national : la question de l’enfance inadaptée et de la délinquance des mineurs devient en effet extrêmement préoccupante après la débâcle. Le nombre de mineurs déférés en justice augmente massivement pendant la période de guerre, et spécifiquement de 1941 à 19439. En septembre 1941, Joseph Barthélémy déclare : « De tous les problèmes douloureux dont je porte la lourde responsabilité, c’est [l’enfance délinquante] qui tient la première place dans mes préoccupations, si vous voulez, et qui donne à mon cœur la plus vive angoisse. C’est un problème social. C’est un problème moral. C’est un problème de justice. C’est un problème d’avenir. C’est, au plus haut sens du mot, un problème politique10». Et c’est essentiellement autour de la question de l’enfance inadaptée et de la délinquance des mineurs que l’action médico-sociale se structurera à partir des années 194011. Même si elle n’a été suivie d’aucun décret d’application, la loi du 27 juillet 1942 relative à l’enfance délinquante est intéressante à plus d’un titre. Tout d’abord, elle écarte la notion de discernement retenue dans la législation précédente au profit d’un système à deux niveaux: une première audience de la Chambre du conseil décide du placement des mineurs dans l’attente du jugement. une deuxième audience, après enquête, détermine ensuite si le mineur doit être libéré ou poursuivi12 Ensuite, elle institue les centres d’observation dont l’objectif est de « procéder à l’examen du mineur, en vue d’établir sa propre personnalité et de rechercher les moyens propres à assurer sa réadaptation à la vie sociale13 ». Enfin, elle met en avant la nécessité de faire évoluer les méthodes pénitentiaires utilisées jusque là pour «s’inspirer des enseignements de la médecine et de la pédagogie ainsi que de l’expérience acquise dans les nouvelles formations qui groupent la jeunesse française14». Médecine, pédagogie et éducation, nous retrouvons là les trois volets, thérapeutique, éducatif, pédagogique, qui président encore aujourd’hui à l’organisation de la prise en charge dans les établissements médico et socio éducatifs. Enfin, l’accent est mis sur la spécialisation du personnel, la modernisation des institutions publiques, l’appel au institutions privées15 , la coordination des différents acteurs.

L ’enfance inadaptée est le deuxième grand sujet sur lequel le gouvernement de Vichy a modifié les principes et l’organisation en profondeur, à tel point que ce nouveau système a fonctionné pendant près de cinquante ans. C’est essentiellement la perte de l’influence de l’Education Nationale, jugée alors trop républicaine par le gouvernement de Vichy16, associé au regain d’influence et de pouvoir du militantisme religieux qui a présidé à la rédaction de la loi du 26 août 1942. L’article 1er pose le principe de « la coordination entre les différentes administrations ayant dans leurs attributions des questions concernant l’enfance déficiente ou en danger moral17». Le pouvoir de coordination sera confié par Laval au Docteur Grasset, secrétaire d’Etat à la famille et à la santé. La stratégie des Associations Régionales de Sauvegarde de l’Enfance et de l’Adolescence (ARSEA) est inaugurée en 1943. Elles ont en charge trois missions : coordination régionale, gestion d’un centre d’observation et de triage et d’une école de cadres, aide et contrôle des œuvres privées18 .
L’examen de l’ensemble de l’héritage de Vichy en matière d’enfance inadaptée dépasserait le cadre de cette étude19. Certains traits méritent cependant d’être soulignés, dans la mesure où ils constituent des marqueurs importants de l’organisation de l’action médicosociale en France, jusqu’à maintenant. Face au « puzzle des institutions prises dans un jeu complexe de rivalités qui préexistaient à la fin de la IIIème République »20 Vichy se caractérise par une volonté de coordination et d’organisation, nous dirions aujourd’hui de « mise sous process », pour plus d’efficacité institutionnelle et technique. Dans le même temps, les tenants d’une approche laïque sont écartés (en particulier l’Education Nationale, soupçonnée d’anti-pétainisme et d’anticléricalisme), au profit d’une reprise en main par les milieux cléricaux21 . Cette période est aussi celle de la conception et de l’ouverture des premières écoles de cadres22 , qui deviendront ensuite les écoles d’éducateurs spécialisés. Le mouvement du scoutisme constitue également un acteur important dans le dispositif de rééducation mis en place : dans la continuité de l’action moralisatrice des années précédentes, il diffuse les valeurs du régime de Vichy (honneur, sentiment religieux, mystique du chef, esprit patriotique), qui sont aussi les siennes. Enfin, les institutions religieuses consacrent la rééducation comme affaire de vocation : après les affres d’une IIIème République « laïque et impie », l’Eglise est de nouveau investie, et aidée dans ses prérogatives anciennes d’éducation et de rééducation de l’enfance, dont la mise en œuvre pratique sera confiée essentiellement à du personnel féminin, religieuses ou laïques23 .

Souvent oublié dans la plupart des analyses historico-sociologiques du secteur sanitaire et social, et particulièrement de la composante médicosociale autour de la protection de l’enfance, le régime de Vichy n’en constitue pas moins un moment charnière, « entre ordre moral et raison experte24». Le gouvernement vichyste s’est employé à rechristianiser l’espace de l’Etat, dans une perspective de redressement national, et tout particulièrement vis-à-vis de la jeunesse : le crucifix a de nouveau droit de cité dans les écoles communales. La formation des instituteurs mise en place en remplacement des écoles normales a pour ambition de restaurer dans l’esprit de sacrifice, la morale chrétienne. Les congrégations ont de nouveau pignon sur rue et peuvent enseigner et soigner sans entraves. Le fonctionnement des associations cultuelles et repensées .
Dans ce courant résolument pro-chrétien, la législation dans le domaine médicosocial présente des caractéristiques qui, sous plusieurs aspects, sont encore d’actualité : volonté de rationalisation de l’action publique pour plus d’efficacité globale, recherche de coordination des différentes institutions participant à l’action sanitaire et sociale, passage d’une logique de répression à une logique de prévention et rééducation, spécialisation et professionnalisation des acteurs, recours aux œuvres privées, essentiellement confessionnelles, et intégration de ces institutions privées dans l’action publique.

  1. Martine Cerf et Marc Horwitz (sous la direction de), Dictionnaire de la laïcité, entrée « Vichy », p. 327, Armand Colin 2016 []
  2. Michèle Cointet, « L’Eglise sous Vichy, la repentance en question », Perrin, Vérités et légendes, 1998, p. 9-15. []
  3. Etienne Fouilloux, Eglise catholique et seconde guerre mondiale, Vingtième siècle, revue d’histoire 2002/1 (n°73), p. 114 []
  4. Michèle Cointet, op. cit. p. 9 []
  5. En substituant le décret à la loi, la procédure se fait plus discrète. Cette disposition, maintenue à la libération par l’ordonnance du 9 août 1944, a été confirmée en 1970 et continue à être en vigueur aujourd’hui. De très nombreuses congrégations demanderont alors leur reconnaissance légale (plus de 400 depuis 1970). Certaines congrégations non catholiques (bouddhistes, orthodoxes, protestants) bénéficieront également de cette reconnaissance à partir de 1980 (Philippe portier, L’Etat et les religions en France, une sociologie historique de la laïcité, Presses universitaires de Rennes, 2016, note 80, p. 173). Selon la Conférence des Religieux et Religieuses de France (CORREF), il y aurait aujourd’hui, en France, 20 584 religieuses de vie apostolique, dans 315 Instituts dont 2 411 religieuses étrangères en France et 1 463 religieuses françaises à l’étranger, 5 989 religieux dans 76 Instituts et Monastères dont 1 079 moines en 59 monastères, 3 038 moniales réparties en 210 monastères. source : http://www.viereligieuse.fr/, consulté le 9 août 2020 []
  6. Loi du 4 octobre 1940, article 1, JO du 19 octobre 1940 []
  7. Philippe-Jean Hesse, La protection sociale sous le régime de Vichy, Jean-Pierre Crom (Dir), PUR, 2001, p. 183-286 []
  8. Ibid. []
  9. D’un peu plus de 20 000 mineurs déférés en 1938, on passe à près de 53 000 en 1942. Le chiffre de 1938 ne sera réatteint qu’en 1950 (Vincent Peyre, « Brèves considérations sur les chiffres de la délinquance juvénile », Revue d’histoire de l’enfance « irrégulière » [En ligne], Numéro 3 | 2000, mis en ligne le 13 juin 2007 []
  10. Ministère de la justice, archives nationales BB 30, 1711/11, 26 septembre 1941 []
  11. Le terme « médicosocial » semble bien d’ailleurs dater de cette époque []
  12. Sarah Fishman, op. cit. []
  13. Loi du 27 juillet 1942, rapport au Maréchal de France, Chef de l’Etat français JO du 13 août 1942, p. 2778 []
  14. Loi du 27 juillet 1942 []
  15. Par la création de nouveaux placements, par un nouvel essor donné à la liberté surveillée, nous étendrons le rôle des institutions charitables dans la rééducation des enfants et des adolescents délinquants. Loi du 27 juillet 1942 []
  16. Depuis une loi de 1909 donnant à l’Education Nationale le contrôle de tous les enfants déficients, ce ministère a été, du début du 20° siècle jusqu’à la seconde guerre mondiale, le principal opposant à l’ouverture des écoles pour enfants handicapés ou présentant un retard mental []
  17. Loi n° 815 du 26 août 1942, JO du 29 août 1942, p. 2954 []
  18. Michel Chauvière, L’inscription historique du travail social, l’exemple du secteur de l’enfance inadaptée, Déviance et société, année 1979, Volume 3 n° 4, pp. 332-336 []
  19. Pour un examen approfondi, nous renvoyons à l’ouvrage de Michel Chauvière, Enfance inadaptée: l’héritage de Vichy, Editions ouvrières, 1980, ainsi qu’à l’article de Christian Rossignol, Quelques éléments pour l’histoire du Conseil technique de l’enfance déficiente en danger moral de 1946, Revue d’histoire de l’enfance irrégulière, n° 1 , 1998 []
  20. Christian Rossignol distingue : (1) un secteur privé, le plus souvent créé et géré par des congrégations religieuses généralement dépourvues de moyens et en opposition avec l’État : orphelinats, « refuges », « Bons Pasteurs », etc. ; (2) quelques classes et écoles de perfectionnement instituées par la loi de 1909, sous tutelle du ministère de l’Instruction publique, qui restent très peu nombreuses; (3) quelques « maisons d’éducation surveillée » et « maisons de correction » sous tutelle de l’Administration pénitentiaire ; elles sont dans une situation si détériorée qu’elles font l’objet de campagnes de presse qui les désignent comme « bagnes d’enfants » ; (4) des « instituts médico-pédagogiques » installés dans l’enceinte des asiles d’aliénés, où la misère et la promiscuité ne sont pas moindres. []
  21. Par exemple, la figure de l’Abbé Plaquevent chargé, dès 1940, d’une mission de conseil technique à la direction de la famille du ministère de l’intérieur []
  22. Quatre écoles de rééducateurs sont créées entre 1942 et 1944: Toulouse, Lyon, Montesson et Montpellier []
  23. Michel Chauvière, op. cit. pp. 108-123 []
  24. David Niget, La jeunesse déviante entre ordre moral et raison expertale, Production du droit et politiques publiques de protection de la jeunesse sous le régime de Vichy, Droit et société 2011/3 (n° 79) pp. 573-590 []

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