Retraites, démocratie et délibération.

Première partie: 1750 – 1850: un siècle de tergiversations pour un résultat limité.

Après vingt jours de “débat” à l’Assemblée Nationale l’examen en première lecture du texte sur la réforme des retraites s’est achevé le 17 février 2023, sans même parvenir à l’article 7 fixant les nouvelles conditions d’âge de départ en retraite. Le projet initial va être transmis le 28 février au Sénat pour un examen de quinze jours. Une commission mixte paritaire se réunira ensuite pour tenter de trouver un accord entre les deux chambres afin de le faire voter avant le 26 mars minuit.

Ces vingt journées dont on retiendra plus les invectives, les insultes, les apostrophes grossières, les rappels au réglement que les échanges sur le fond, ces vingt journées largement reprises par les médias, comme un spectacle continu de mauvaise “téléréalité”, laissent un goût amer, jusqu’à un sentiment de honte, que le député André Chassaigne, président du groupe communiste à l’Assemblée, a repris dans une déclaration largement applaudie par de nombreux députés¹. La longue histoire de l’élaboration progressive des dispositifs de retraite depuis plusieurs siècles en France² jusqu’à notre actuel régime par répartition, ne méritait sans doute pas un tel spectacle. A l’heure où le pays se crispe sur de nombreux sujets de société, un détour par l’histoire de nos régimes de retraite peut nous aider à comprendre ce qui se joue aujourd’hui.

Quels moyens de subsistance pour les personnes devenues trop âgées, ou malades pour travailler? Cette question traverse les siècles. Elle mêle des appels légitimes à la solidarité envers les plus vulnérables, des enjeux de contrôle social, mais aussi des considérations purement économiques, voire philosophiques, sur la question de savoir qui, du secteur privé ou de l’Etat, doit supporter les coûts liés à la vieillesse. Elle devient plus prégnante dès la moitié du XVIII^e siècle, et surtout à partir du début du XIX^e siècle, au moment où les progrès techniques et scientifiques, l’amélioration des conditions sanitaires ( Le médecin Edward Jenner publie ses résultats sur la vaccination de la variole en 1798) permettent à une partie de plus en plus importante de la population, y compris dans les “classes laborieuses”, d’envisager la vieillesse comme un nouvel état, “dernière phase fatale de la vie”³, comme une nouvelle question sociale dont la résolution ne pouvait être laissée complètement au bon vouloir de la charité et de la philanthropie.

S’il est d’usage de considérer que le premier “régime de retraite” a été institué au XVII^e siècle en France sous Louis XIV par Colbert pour les marins de la marine du Roi, des projets répondant à une logique de prévoyance ont vu le jour dès les années 1720⁴. Aucun de ces projets ne s’est concrétisé par une mise en place effective. Mais tous reposaient sur la prise de conscience de la nécessité d’offrir “aux journaliers, manoeuvriers, domestiques, compagnons et tous gens de métiers, de tous âges” la possibilité “d’être soulagés dans leurs besoins étant malades, estropiés ou devenus caducs⁵” Si les classes aisées peuvent en règle générale assumer les dernières années de leur vie, soit par leur fortune personnelle, soit au moyen de mécanismes de rentes viagères et d’assurance vie qui se développent avec le perfectionnement des calculs financiers, des techniques mathématiques et probabilistes, pour les autres classes, seule la charité, publique ou privée constitue un recours, la plupart du temps insuffisant.

Avec la Révolution, les idées de justice sociale et de solidarité constituent l’une des caractéristiques les plus grandes du discours porté par les représentants du peuple. La vieillesse apparaît ainsi comme le problème majeur des classes laborieuses⁶. A la fin du XVIII^e siècle, Condorcet, dans son Esquisse d’un tableau historique des progrès de l’esprit humain, cite les trois causes qui, selon lui sont destructrices de l’idéal républicain de liberté et d’égalité, à savoir:

L’inégalité de richesse; l’inégalité d’état entre celui dont les moyens de subsistance, assurés pour lui-même se transmettent à sa famille, et celui pour qui ces moyens sont dépendants de la durée de sa vie, ou plutôt de la partie de sa vie où il est capable de travail; enfin, l’inégalité d’instruction.

Marie-Jean-Antoine-Nicolas de Caritat de Condorcet, Esquisse d’un tableau historique des progrès de l’esprit humain, Paris, chez Agasse, 1794, p. 339.

La prévoyance devient le maître mot des différents projets qui voient le jour entre les années révolutionnaires et le Premier Empire. Mais aucun n’aboutira: le nouvel âge social de la vieillesse et la question des retraites demeureront en suspens, sauf pour la catégorie des fonctionnaires visés par la loi du 22 août 1790, qui au fil des ans établissent leurs propres caisses de pensions et que l’on peut considérer comme un véritable prototype de notre système actuel⁷. Les années postrévolutionnaires fourmilleront de projets visant à honorer les promesses de la République en matière d’organisation de la prévoyance pour les citoyens les moins aisés⁸. Ils trouvent de fervents défenseurs comme Mirabeau qui, en 1791, s’exprime avec enthousiasme à propos du projet de Lafarge: “Un pareil établissement (de prévoyance), rappelant sans cesse à la classe indigente de la société les ressources de l’économie, lui en donnera le goût, lui en fera connaître les bienfaits et, en quelque sorte, les miracles⁹”. Mais la “banqueroute des deux tiers¹⁰” décrétée le 30 septembre 1797 discrédite les sytèmes de prévoyance et d’assurance garantis par l’Etat et ouvre timidement la voie à d’autres projets moins ambitieux¹¹.

Le 23 novembre 1816, la Commission de surveillance des Caisses d’amortissement et des dépôts et consignations crées par la loi du 28 avril 1816 présente son rapport annuel et évoque le projet de création d’une Caisse nationale d’épargnes. C’est de nouveau “le devoir sacré de l’Etat” qui est invoqué. Il faut, non seulement soulager les pauvres, mais il faut aussi prévenir la pauvreté en encourageant la prévoyance, en montrant “aux hommes les plus exposés à recourir, dans leurs maladies ou dans l’âge avancé, à la charité publique, que des économies presqu’imperceptibles sur leurs salaires assureraient l’aisance et l’indépendance de leur vieillesse¹²”. Encore une fois, ce projet ne verra pas le jour est sera transformé deux ans plus tard par ses promoteurs en “Caisse d’épargne et de prévoyance de Paris”.

Il faut attendre 1843 pour que l’Etat intervienne dans ce débat tumulteux. En janvier 1843, une commission est mise en place; elle rend son rapport en mars de la même année et demande la création d’une institution garantie par l’Etat. En 1844 , le gouvernement confie à un comité présidé par le comte Louis-Matthieu Molé, le soin de pousser la réflexion à son terme. Le comité présente le 12 mars au gouvernement un “mémoire sur la fondation d’une caisse générale de retraites pour les classes laborieuses des deux sexes“, mémoire qui se conclut par un projet de loi. L’exposé des motifs insiste sur la nécessité de mettre en place, adossée aux caisses d’épargne, une caisse générale de retraites permettant de palier à l’insuffisance des nombreuses caisses de secours mutuels organisées par métier, et qui “parviennent péniblement, les frais de maladie prélevés, à servir à leurs vieillards de cinquante-cinq à soixante dix ans, des pensions mensuelles¹³”. Mais les oppositions sont encore nombreuses, que ce soit du côté des sociétés de secours mutuels, des partisans de la non intervention de l’Etat et même dans les rangs du gouvernement¹⁴. Le périodique ouvrier L’Atelier du mois d’avril 1844 se livre à une critique en règle du projet, considérant que cette institution “profiterait donc encore à ceux qui sont déjà les principaux et importants déposants de la caisse d’épargne” et note l’impossibilité dans laquelle se trouverait “l’immense majorité des hommes du peuple, aussi bien agriculteurs qu’ouvriers, dy faire le moindre versement“.

Si, quand la mitraille a criblé un bataillon, le chirurgien pensait d’abord les égratignures, puis soignait ensuite les contusions avant de songer aux blessures plus graves, une telle conduite ne serait-elle pas justement blâmée et punie? C’est pourtant depuis longtemps la marche adoptée par un petit nombre d’esprits honnêtes, dont la bonne volonté ne saurait être remise en doute, mais auxquels on peut sans crainte adresser le reproche de ne pas connaître les maux qu’ils veulent guérir, et qui ressemblent tous à ce médecin ordonnant du Bordeaux et de bonne viande grillée à un pauvre ouvrier, malade de n’avoir pu vivre que de pain et de fromage.

L’Atelier, organe spécial de la classe laborieuse, 1840-1850, recueil préfacé par Maurice Agulhon, EDHIS, Paris, p. 106.

La question est d’abord celle de la nécessaire amélioration de la condition ouvrière et paysanne dans son quotidien, avant de penser adoucir la dernière étape du cycle de la vie: “ces travaux d’Hecule accomplis, alors (…) nous verrons avec plaisir se multiplier les institutions de prévoyance et de solidarité¹⁵”.

Il faut attendre le sursaut révolutionnaire de 1848 et l’instauration de la seconde République pour que soit enfin traité jusqu’au bout la question des retraites. Le 9 juillet 1849, Victor Hugo, fraîchement élu Député à l’Assemblée législative, prononce au moment du débat sur les lois relatives à la prévoyance et à l’assistance publique, un discours sur la misère. C’est un réquisitoire en règle contre l’inaction du pouvoir en place, dans lequel il évoque notamment la question de la vieillesse.

Vous n’avez rien fait tant que le peuple souffre, tant qu’il y a au dessous de vous une partie du peuple qui désespère, tant que ceux qui pourraient travailler et demandent à travailler ne trouvent pas de travail, tant que ceux qui sont vieux et ne peuvent plus travailler sont sans asiles…

Victor Hugo, Assemblée législative, séance du 9 juillet 1849, Le Constitutionnel 10 juillet 1849, p.2.

Plusieurs projets sont de nouveau examinés¹⁶. Une commisison est nommée au sein de l’assemblée législative et présente son rapport en octobre 1849. Louis Napoléon Bonaparte demande au gouvernement de préparer deux projets, l’un pour les sociétés de secours mutuels, l’autre pour les retraites. L’idée consiste, d’une part, à séparer la question de la vieillesse de celle de la maladie et de l’accident, qui serait du ressort des caisses de secours mutuels¹⁷, d’autre part, d’assurer un contrôle de l’Etat sur les deux risques au moyen d’un agrément pour les secours mutuels, et d’une centralisation de l’administration des caisses, pour les retraites. Le 26 janvier 1850, le député du Parti de l’ordre, Adolphe Thiers, dépose à l’assemblée législative le rapport de la commission sur l’assistance et la prévoyance publique. Dans un discours fleuve, véritable “traité en la matière”, il aborde longuement la question de la mise en place d’un système généralisé et obligatoire de retraite, dans lequel l’Etat serait l’organisateur, le collecteur et le payeur. Les critiques qu’il formule sont représentatives d’une vision ultra libérale, non interventionniste de l’Etat. Pour Thiers, le premier responsable de la prévoyance doit être l’ouvrier lui-même: “Mais le plus grand acte de prévoyance de l’ouvrier, celui qu’il faut solliciter et provoquer le plus vivement de sa part, c’est celui qui consistera à faire des économies, soit pour en conserver le capital toujours disponible, soit pour s’assurer, en renonçant à l’usage de ce capital, une pension suffisante dans ses vieux jours”. S’il reconnait l’intention respectable celle de “procurer une retraite à tout vieux serviteur de la société“, il s’oppose, au nom de la liberté individuelle, à toute intervention de l’Etat.

 Chaque homme vit ainsi pour lui-même, non dans l’isolement de la barbarie, mais dans son indépendance, et sous la protection d’une société forte et civilisée, qui lui laisse, pour ce qui le regarde personnellement, le libre usage de ses facultés. Si l’on cherche à l’opprimer, elle le protège ; dans tout autre cas elle lui permet d’employer son esprit et ses bras comme il le veut, d’acquérir autant de bien qu’il le sait ou le peut, et de placer ensuite à sa façon, aux risques et périls de son choix, le bien qu’il est parvenu à acquérir. Dans cette mesure d’autorité et de liberté, l’individu, l’État, font ce qu’ils doivent; chacun a sa sphère bien tracée.

Adolphe Thiers. Rapport fait au nom de la commission de l’assistance et de la prévoyance publique, discours prononcé le 26 janvier 1850 à l’Assemblée législative. Moniteur universel, 27 janvier 1850 supplément du n° 27.

Ces extraits donnent le ton des débats qui se dérouleront à l’été. Le projet de caisse des retraites est discuté à l’Assemblée législative à partir du 11 juin 1850. Le rapporteur, Benoist d’Azy, rappelle l’économie du projet. Il s’agit “d’offrir au pauvre, à l’ouvrier, au travailleur les moyens de placer ses épargnes de la manière la plus facile pour lui, de la manière la plus utile, de façon à s’assurer à la fin de sa vie, une existence certaine. C’est cette pensée qu’une faible épargne, en faisant jouir l’ouvrier de tous les avantages que donnent la centralisation et les calculs de chance de mortalité, fait profiter chacun de ceux qui veulent bien déposer leurs épargnes, des avantages d’une caisse bien administrée¹⁸”. L’article 1 reprend l’idée d’une caisse centralisée, administrée par l’Etat, véritable “contrat” passé entre l’Etat et “ceux qui déposent entre ses mains soit des sommes successives, soit une somme une fois donnée“. La discussion s’engage. Le républicain modéré Emile Barrault pointe les limites d’un système qui laisse l’ouvrier seul acteur de la prévoyance: “Vous voulez que l’ouvrier, sur son pain quotidien, dispute courageusement et quotidiennement à sa faim, une bouchée dont il fera la réserve alimentaire de sa vieillesse (…) C’est “l’ultima ratio de la philanthropie” qui veut persuader les pauvres qu’ils sont assez riches pour détourner une part de leur revenu pour garantir leur vieillesse. Pour lui, les caisses de retraite ne devraient être que le “complément d’institutions démocratiques” qu’il reste à créer. Le monarchiste Armand Fresneau fait remarquer, sous la désapprobation de la gauche, que, si les ouvriers trouvent “de quoi subvenir à l’émeute en permanence” alors ils pourront aussi consacrer des revenus à la prévoyance. Pierre Leroux, socialiste-démocrate et fervent défenseur d’un socialisme mutualiste associationniste, avouant qu’il n’a pas lu le projet, déclare qu’il faut d’abord “une meilleure répartition du revenu net, concentré aujourd’hui dans les mains d’un million de propriétaires au plus“. Le débat reprend l’après-midi du 11 juin. Le député de droite Claude Marie Baudot, insiste sur le caractère illusoire d’une “loi funeste présentée par des hommes qui croient être les plus anti-révolutionnaires“, et qu’il considère néanmoins comme une “loi révolutionnaire destinée à faire le malheur du pays“. L’article premier sera finalement voté avec une large majorité. Les débats se poursuivent le 12 juin avec l’examen d’un certain nombre d’amendements. La question se pose des moyens qui pourraient être mis en oeuvre pour inciter les ouvriers à adhérer à la caisse des retraites. L’idée de prime, initialement prévue dans l’article 12 du projet de loi est rejetée. Le député conservateur et bonapartiste Eugène Deladoucette propose la création de 4 000 livrets ouvriers qui seront distribués par tiers en trois ans par les conseils généraux, destinés “aux ouvriers agricoles et industriels qui, par leur position, leur âge et leur bonne conduite, seront jugés les plus dignes des secours“. Derrière cette proposition, l’idée que le livret serait octroyé aux ouvriers les plus méritants et qu’ainsi, le contrôle social des ouvriers et ouvrières, déjà en place pour les masses itinérantes, pourrait être amélioré. L’amendement âprement discuté, sera renvoyé à la commission. Deux autres délibérations ont lieu jusqu’au 18 juin. Après de nombreuses oppositions entre orléanistes, bonapartistes, libéraux et socialistes, la loi est finalement votée.

Pour la première fois dans l’histoire de la législation sur les retraites, la loi du 18 juin 1850 introduit l’intervention large de l’Etat dans le registre de la prévoyance, registre jusque là circoncis à l’initiative privée. Gérée par la Caisse des dépôts et consignations, la caisse des retraites pour la vieillesse bénéficie de la garantie de l’Etat. Elle est contrôlée par une commission supérieure instituée auprès du Ministre du commerce. Le capital est formé par des versements de cinq francs, ou multiple de cinq francs, au profit de toute personne âgée de plus de trois ans. Les versements des déposants sont volontaires, et le patron peut verser pour le compte de l’ouvrier, créant ainsi la modalité nouvelle de la retenue sur salaire. La nouvelle caisse des retraites ouvre ses portes le 11 mai 1851 à Paris. Mais elle ne répondra pas aux espérances de ses géniteurs. Les versements directs sont faibles, isolés. Le taux de capitalisation proposé de 5%, supérieur à la rémunération pour les fonds publics, attire plus de souscripteurs petits capitalistes “plus soucieux de spéculation que des vieux jours de la classe ouvrière à laquelle ils n’appartiennent pas”¹⁹”. La visée sociale de la loi est détournée. Pour autant, la loi a initié une forme d’apprentissage à la prévoyance populaire. Devant le peu d’attrait de la population ouvrière pour souscrire des livrets individuels, les sociétés de secours mutuels, tout d’abord écartés du dispositif, se voient confier par l’Etat, et sous sa tutelle, la mobilisation des fonds vers la caisse nationale des retraites. Il leur sera possible ensuite de créer pour elles-mêmes un fond de retraite spécial (décret du 26 avril 1856).

A suivre…

1. Déclaration en ligne sur BFM TV: André Chassaigne (PCF) “choqué” par les propos du député LFI qui a qualifié Olivier Dussopt d’assassin (bfmtv.com) [consultée le 21 février 2023] [↩]
2. Jean-Marie Thiveaud, La lente construction des systèmes de retraite en France de 1750 à 1945, Revue d’économie financière, n° 40, 1997, pp. 21-54. [↩]
3. Jean-Marie Thiveaud, art.cit. p.22. [↩]
4. Jean-Marie Thiveaud et Zheng Kang citent les projets de Boulainvilliers dans les années 1720, de Viollet de Wagnon en 1750, de Pierron Chaousset en 1760, de Faiguet de Villeneuve en 1763. in Financement de la retraite et financement de l’Etat: modèles pratiques et théoriques, (1750-1850), Colloque sur l’histoire de la Sécurité Sociale Avignon 9-12 avril 1990, Association pour l’Etude de l’Histoire de la Sécurité Sociale, Paris 1991, pp. 300-303. [↩]
5. Henri de Boulainvilliers, Memoires presentez a Monseigneur le duc d’Orleans, regent de France, à La Haye et Amsterdam, 1627, pp. 68-69. [↩]
6. Si les termes de “classes laborieuses” ont été surtout utilisés au XIX^e siècle, dans l’expression “classes laborieuses, classes dangereuses”, elle est présente dans la littérature dès la moitié du XVIII^e siècle. [↩]
7. “Le décret du 3 août 1790 (loi du 22 août), met en place pour la première fois un système général de pensions militaires de retraites ; tout militaire en activité aura droit désormais à une retraite évaluée en fonction du grade et des services ; la retraite est acquise après 30 ans d’ancienneté, au niveau du quart de la solde d’activité, sans jamais être inférieure à 150 livres ; chaque année supplémentaire augmente la retraite, jusqu’à atteindre le montant de la solde d’activité après 50 ans d’ancienneté”. Jean-Pierre Bois. Une politique de la vieillesse : la retraite des vieux soldats, 1762-1790. In: Annales de démographie historique, 1985. Vieillir autrefois. p.11. [↩]
8. Lafarge dès 1789, Duvillard 1790, Jansen 1791, Thiberge 1792, Clavière et Chamouland 1793… [↩]
9. Cité par Eugène Bayard, La Caisse d’épargne et de prévoyance de Paris : origine, histoire, législation, 1818-1890, Hachette 1892, p. 3. [↩]
10. Le 9 vendémiaire an VI (30 septembre 1797), Dominique Ramel (dit Ramel-Nogaret), ministre des Finances du Directoire, ferme le marché des titres publics et fait voter une loi annulant de facto les deux tiers de la dette publique. [↩]
11. Jean-Marie Thiveaud, art. cit. p. 23. [↩]
12. Journal des débats politiques et littéraires, 24 novembre 1816, p.3. [↩]
13. Exposé des motifs, texte repris dans le journal Le spectateur du 13 avril 1844. [↩]
14. Voir la “notice sur les caisses de retraites pour les ouvriers” publiée par le ministère de l’agriculture dans La Gazette nationale ou le Moniteur universel du 22 décembre 1846. [↩]
15. l’Atelier, avril 1844. [↩]
16. Waldeck-Rousseau et Rouveure en juin 1848, Taillefer, Bertin en juillet, de nouveau Rouveure en décembre, Quentin Beauchard en juillet 1849. [↩]
17. La loi organique du 15 juillet 1850 traitera des sociétés de secours mutuels. [↩]
18. Journal des débats politiques et littéraires, 11 juin 1850, p.3. [↩]
19. Jean-Marie Thievaud, art.cit. p. 31. [↩]

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